内容提要：我国现行《行政处罚法》对罚款设定原则的规定有所欠缺，罚款设定权力主体太过宽泛，没有对罚款限额的设定方式作出规定。这种状况不利于建立科学、完善的行政处罚法律制度、实现处罚公平。有必要在立法上进一步完善罚款处罚的设定原则，限制罚款处罚的设定权，科学规定罚款限额的设定方式，从而使我国行政处罚法律制度更加科学和完善。
关键词：行政处罚；罚款；原则；设定权；设定方式。
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罚款是我国行政处罚法律制度的重要组成部分，是一种典型的行政处罚种类。我国现行《行政处罚法》（即《中华人民共和国行政处罚法》，简称《行政处罚法》）从1996年公布施行至今，对规范行政行为、促进依法行政、改进行政管理、加强廉政建设，对维护社会秩序和公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，都起到了十分重要的作用。
但是，《行政处罚法》对罚款设定原则的规定有所欠缺，罚款设定权力主体太过宽泛，没有对罚款限额的设定方式作出规定。这种状况不利于建立科学、完善的行政处罚法律制度、实现处罚公平。研究罚款处罚的设定原则和罚款限额的设定方式，适度限制设定罚款处罚的权力主体范围，对于构建我国科学、合理、完善、可行的行政处罚法律制度，促进行政处罚的法制公平，保障行政执法的社会效益，极有必要。
一、《行政处罚法》现行规定的几点不足
《行政处罚法》第二章“行政处罚的种类和设定”中，其第八条规定了行政处罚的种类包括“罚款”。这是我们研究罚款处罚的设定原则及罚款限额设定方式的法律基础。
该法第一章“总则”第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。这是《行政处罚法》中关于行政处罚（包括罚款，本文中一般专指罚款处罚）设定原则的唯一规定。根据该规定，“公正”、“公开”既是设定罚款处罚的原则，也是实施罚款处罚的原则。设定和实施行政处罚，都必须“以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。
对于行政处罚设定权，该法规定：
（1）法律、行政法规和地方性法规，在下位法服从上位法的前提下，均可设定罚款的行政处罚；
（2）国务院部、委员会，在尚未制定法律、行政法规的情况下，可以在国务院规定的限额范围内设定罚款的行政处罚；
（3）国务院具有行政处罚权的直属机构，在尚未制定法律、行政法规的情况下，经国务院授权也可以在国务院规定的限额范围内设定罚款的行政处罚；
（4）省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府，在尚未制定法律、法规的情况下，可以在省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定的限额范围内，设定罚款的行政处罚。〔1〕
此外，国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》指出：行政处罚法施行后制定的规章新设定行政处罚，必须依照行政处罚法的规定执行。国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元；超过上述限额的，应当报国务院批准。地方政府规章设定罚款的限额，由省、自治区、直辖市人大常委会规定，可以不受上述规定的限制。〔2〕
《行政处罚法》规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。这是对行政执法活动的要求和规定，也是设立和实施行政处罚制度的根本目标。〔3〕
从上述规定可以看出：
（一）、现行《行政处罚法》只规定了“公正”、“公开”两个处罚设定原则，在对行政处罚立法原则的规定上有所欠缺。
（二）、《行政处罚法》规定设定行政处罚也必须“以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，混淆了立法与执法的关系。
（三）、有权设定行政处罚的立法主体太宽，极易造成行政处罚制度的混乱，并引发地方之间、部门之间以罚款立法权的运用为手段的权力及利益争夺，不利于国家法制的严肃和统一，并导致法律（法规、规章）冲突。〔4〕
（四）《行政处罚法》没有具体规定立法上对罚款限额的设定方式，实践中普遍采取“处××元以下的罚款”、“处××元以上×××元以下的罚款”的罚款限额方式。〔5〕这种立法模式也极易混淆立法与执法之间的关系，不利于实现立法上的纵向公平与横向公平，或者不当地放大了行政处罚的自由裁量权空间，致使罚款处罚在实施中难以实现公平、合理，达到“处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的目的。
二、完善行政处罚法立法规定的主要措施
鉴于《行政处罚法》的上述不足，笔者认为，作为行政处罚基本法的《行政处罚法》，应当在以下几个方面作出进一步的修订和完善：
（一）明确规定罚款处罚的设定应当“根据社会经济发展的规律和水平，结合生产、生活、工作实际，遵循公平、合理、科学、可行的原则”。即在罚款处罚的设定上，把“公平”、“合理”、“科学”、“可行”等原则，作为对原“公正”、“公开”原则的补充或者修订。
“公正”与否属于执法行为的范畴，而非立法指导思想或者立法行为规范；“公开”也是行政执法活动的要求，而非对立法行为的要求和规定。在法制社会和法制国家，一切法律及其立法活动，均以“公开”为基本特点，不存在设定行政处罚应该“公开”的问题。特别是就行政处罚法而言，应当更加强调立法上的公平、合理及科学、可行。科学性和可行性是当代立法和未来立法的一个重要条件。“科学”和“可行”理当成为设定行政处罚、特别是设定罚款处罚所应遵循的基本原则之一。至于执法上的“公开”、“公正”，则属于行政处罚法的另外一个方面。
（二）、修订《行政处罚法》关于“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，把行政处罚立法的要求，与行政执法要求明确区分。
“以事实为依据”、“以法律为准绳”、“过罚相当”等等，均系行政执法的重要原则，非立法原则。要求行政处罚的设定即“以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，没有实际意义，且根本就无法操作。
（三）、适度缩小或限制设定罚款处罚的立法主体范围。
罚款是对当事人既有利益的无偿剥夺，是一种最典型、最重要、也最普遍的国家公权运用。它在本质上比责令停业、吊扣证照这些针对预期利益的处罚来得更为猛烈，比没收的处罚触及当事人利益更宽。罚款的立法权过滥，比“乱罚款”的危害更甚。因此，罚款设定权作为一项重大、特殊的立法权力，应当受到严格的限制。
为了保证法律的严肃性和统一性，及其公平性和合理性，保证公民、法人和其他组织的合法权益，《行政处罚法》应将罚款处罚设定权严格限制在“法律、行政法规”，取消国务院部、委员会、国务院直属机构，和省（自治区、直辖市）人民政府、省（自治区人民政府）所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府设定罚款行政处罚的权力，赋予地方性法规在尚未制定法律、行政法规的情况下的罚款处罚设定权。明确国务院部、委员会、国务院直属机构可以根据法律或者行政法规规定的原则、幅度、方法，制定罚款处罚的具体规定。明确省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府，可以根据法律、行政法规及地方性法规所规定的原则、幅度、方法，制定罚款处罚的具体规定。但是，这种具体规定制定权，不属于对行政处罚的设定，而属于对下属各级行政主体自由裁量权依法限定。
（四）、立法上对罚款限额的设定方式，考虑采取统计学上动态的、相对数的形式，来设定罚款的限额区间。
法以稳定为基本特征，法律规范不可朝令夕改。社会经济的发展变化，使“处××元以下的罚款”或“处××元以上×××元以下的罚款”的规定，随着时间的推移、物价的涨跌，而变得越来越脱离实际，无法保证罚款处罚的纵向公平。而在针对不同相对人的相同违法行为实施处罚的时候，又完全依靠处罚主体“看人做事”来在一定程度上实现处罚的横向公平。这应该都不是法律的初衷。立法上为了克服这些缺陷，往往在设定罚款限额区间时规定了极大的罚款幅度范围，这又严重混淆了法定罚款幅度与处罚主体的自由裁量权力空间二者之间的界限，严重不当地扩大了处罚主体的自由裁量权，不当地助长了行政权力膨胀。这也与限制行政权力的行政法基本精神相悖。它对保障公平执法极为有害，并在无意中为行政权力寻租铺垫了厚实和肥沃的土壤。
因此，按照“与时俱进”的精神，应当摒弃以固定不变的绝对数数额设定罚款限额区间的传统方式，采用统计学上动态的、相对数的指标形式，来设定罚款处罚的限额幅度，规定执法主体在实施处罚时，结合国家统计机关每年公布的国民经济有关指标，如上年职工日平均工资，或上年国民经济行业平均收入水平，结合上年相对法律开始实施年的定基物价指数，来具体计算罚款限额、明确罚款实施幅度。处罚主体以此为限额为基础，考虑行为人“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，依法行使自由裁量权。
在具体的立法活动中，可以考虑直接规定法律开始生效年（基年）的罚款限额上、下限，同时规定由行政执法主体在处罚实施时依定基综合物价指数或定基计算的全国居民消费价格总水平，计算测定即时适用的具体罚款限额。也可以采取规定在法律生效后、处罚实施时，以上一年度的某一国民经济指标额（如职工日平均工资）的×倍——××倍为罚款处罚的限额区间的方法。
相对而言，笔者认为后一种方法更加简明、科学、实用，更加切合实际。
考虑到罚款处罚还需兼顾横向公平的需要，可以在立法上规定以相对人所属国民经济行业的上年平均收入水平，相对于上年国民经济平均水平，计算或者有国家统计机关统一公布一个行业调整系数，对前述罚款限额的上限、下限进行修正和调整。处罚主体在处罚实施过程中，在计算结果范围内，依法进行自由裁量，实施罚款处罚。
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注释：
〔1〕参见《中华人民共和国行政处罚法》第十条、第十一条、第十二条、第十三条。
〔2〕参见《中华人民共和国行政处罚法》第五条。
〔3〕参见国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》第二条第二款。
〔4〕实践中，以国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中“最高不得超过30000元”为“依据”，变通、“用足”立法权的情况并不鲜见，罚款成为一种简单、有效和“可爱”的行政处罚方法。
〔5〕例如：
主要参考资料：
[1]袁曙宏：《行政处罚的创设、实施和救济》，中国法制出版社1994年第1版。
[2]何建贵：《行政处罚法律问题研究》，中国法制出版社1996年第1版。
[3]胡锦光：《行政处罚研究》，法律出版社1998年第1版。
[4]杨小君：《行政处罚研究》，法律出版社2002年第1版。